Confiar: una oportunidad para el desarrollo colombiano

Por: Armando Ardila Delgado y Valeria Parra Gregory*

Si el domingo los colombianos hubiesen salido a votar para refrendar o no los acuerdos de La Habana, le habrían dicho que SI al proceso de paz. Así lo señala la última medición de Invamer, contratada por Caracol, Blu Radio y El Espectador. No obstante, según la encuesta Gallup de julio pasado, el 64% de las personas desaprueba la gestión del presidente de la República; Colombia está dispuesta a confiar, lo cual representaría uno de los primeros pasos para construir la paz. No solo estamos hablando de materializar lo acordado, sino de generar todas las condiciones necesarias para evitar que hombres y mujeres, jóvenes y niños tengan razones para volver a la guerra. 

Según estudios de diferentes instituciones como la Universidad Católica de Chile y la Asociación Internacional de Ciencia Política, la confianza está relacionada con la gobernabilidad, el desarrollo y la resolución de conflictos.  A mayor confianza entre unos y otros,  mejores resultados en el ámbito económico, político y social. Una condición como ésta haría la diferencia en un país como Colombia, en el que el porcentaje de la población que dice estar dispuesto a confiar en la mayoría de la gente, apenas llega al 5%.

En todo caso, partir de la idea que los demás son buenos cuando las cifras relacionadas con criminalidad y corrupción son altas, no es una tarea sencilla.  Sin embargo, según autores como la premio Nobel de economía Elinor Ostrom, tener expectativas positivas respecto al comportamiento de los demás, reduce el riesgo de transacción y, por tanto, los riesgos de conflicto. Teniendo en cuenta que Colombia es considerado “el país menos pacífico de la región”, una situación similar tendría un impacto social relevante. De hecho, en el escenario actual, atrevernos a confiar sería una de las garantías para construir una paz estable, ya que estaría cimentada en la cooperación y una idea diferente de "el otro". El objetivo, sería dejar a un lado el estereotipo de colombiano “sagaz” que confunde ingenio con la posibilidad de sacar provecho a cualquier costo y, por el contrario, posicionar la actitud de confianza, no como ingenuidad, sino como una oportunidad para obtener mayores beneficios. 

Así mismo, confiar traería resultados positivos en el ámbito político y económico. En el primero, porque favorece la gobernabilidad y la democracia. En los casos en los que los niveles de confianza hacia las instituciones son altos, la toma de decisiones y la implementación de políticas es más efectiva y los niveles de corrupción son menores. Suecia es un buen ejemplo, sus niveles de confianza en las instituciones (48% de las personas confían en la función pública) y confianza social (60% confían en la mayoría de sus conciudadanos), están estrechamente relacionados con resultados positivos en los indicadores mundiales de gobernabilidad del Banco Mundial.  Resultados que contrastan con Colombia, en donde apenas 20% de la población confía en la función pública, y el sólo 5% confía en la mayoría de las personas que le rodean. En este sentido, las relaciones entre confianza y gobernabilidad constituye un círculo virtuoso, en el que mayores niveles de confianza permiten ejecutar más fácilmente políticas, incentivan la cooperación y la participación ciudadana en la toma decisiones, al tiempo que garantizan, entre otras cosas, la obediencia voluntaria de las normas. A su vez, estos resultados contribuyen a la generación de un ambiente propicio para aumentar la confianza de los ciudadanos en las instituciones y los servidores públicos.

Indicadores Mundiales de Gobernabilidad-2014

Fuente: Banco Mundial. 

Finalmente, confiar también contribuiría a impulsar el escenario económico colombiano. Según autores como el politólogo Francis Fukuyama, en el entorno actual no solo priman los seres racionales que mediante acciones egoístas buscan maximizar resultados, por lo que elementos como la cooperación cobran importancia. Al reducirse los costos de transacción, aumentan las posibilidades de creación de nuevas organizaciones y crecimiento de las ya existentes. De hecho, este mismo autor sostiene que existe una fuerte relación entre el nivel de confianza y el Producto Interno Bruto, relación que se evidencia de nuevo en el ejemplo que compara Suecia y Colombia, teniendo en cuenta que el PIB de cada uno es US$579,7 miles de millones y US$378,4 miles de millones, respectivamente.  Stephen Knack y Philip Keefer afirman que la confianza también estimula la innovación que motiva la exploración de nuevos mercados y creación de nuevos productos o servicios. Si percibimos estabilidad y menos riesgos, nos atrevemos más.

Ahora bien, si el conflicto en diferentes escenarios disminuyera, las instituciones y políticas fueran más efectivas y transparentes, al tiempo que se impulsara el crecimiento de la economía, se irían desdibujando las causas estructurales del conflicto que hemos vivido por décadas. Entonces, aprender a confiar en los demás y cambiar de paradigma nos abriría nuevas oportunidades para vivir, por fin, una paz estable y duradera. 

* Secretaria Privada de la Subdirección General del Departamento Administrativo de la Función Pública 

¿Por qué las políticas públicas no funcionan en Colombia?

Colombia, como muchos países latinoamericanos, hace ingentes esfuerzos por solucionar sus problemas de bienestar más fundamentales. De acuerdo con datos publicados por el Banco Mundial, el nuestro, es uno de los países más desiguales, en el ranking mundial sigue de cerca a Haití y a Honduras.  De hecho, en línea con el DANE, la incidencia sobre los colombianos de la pobreza monetaria es del 24% y del 40% en las cabeceras municipales  y en los centros poblados respectivamente.

Lo que muestran estas cifras es que la gran mayoría de la población sufre las inclemencias de los ingresos bajos, en efecto de acuerdo con el análisis realizado por la consultora de consumo Raddar en 2015, el 15,9% de la población vive en estrato 1, el 28,9 en estrato 2, el 34,4% en estrato 3, el 11% en estrato 4  y apenas el 9,8% de todos los colombianos vive en estrato 5 y 6. Un resultado como este es de suma importancia si se tiene en cuenta que el estrato es una proxy de acceso a bienes y servicios públicos y que de acuerdo con los resultados del último censo realizado en el país, más del 70% de la población colombiana vive en zonas urbanas, por lo que en general está estratificada.

Los diferentes gobiernos formulan e implementan políticas públicas con el propósito de dar respuesta a todos y cada uno de los problemas asociados a esta realidad socioeconómica, sin embargo, lo que muestran las estadísticas es que la mayoría de ellas no logra una mejora significativa en la situación de los colombianos menos favorecidos. En este sentido, valdría la pena preguntarse por algunas de las razones que fundamentan esta falta de efectividad en la intervención pública:

1. Los tomadores de decisión no conocen la realidad de los beneficiarios: en primera instancia hay que decir que quienes formulan las políticas públicas y deciden la manera en la que el país atenderá las necesidades de la mayoría de colombianos, provienen de los grupos poblacionales minoritarios, es decir del diminuto 9,8% que vive en los estratos 5 y 6. No obstante el indudable compromiso y capacidad técnica de estas personas, el problema es que la realidad  a la que se han enfrentado desde chicos, es diametralmente diferente a la del resto de la población. Su entorno socio espacial es diferente, la provisión de bienes y servicios públicos a que han tenido acceso durante toda su vida es muy distinta, al punto de que podemos decir que han vivido en una Colombia muy diferente a la de la población para la cual proponen soluciones. La mayoría de ellos aterrizan en cargos públicos de decisión luego de pasar por las mejores universidades del país y del exterior, saltándose una serie de etapas operativas que les permitirían conocer la verdadera magnitud de las problemáticas. Así las cosas, podemos decir que en Colombia hay una marcada falta de sintonía entre quienes hacen las políticas públicas y quienes serán beneficiarios de ellas.

2. Escaso aprendizaje institucional: el premio Nobel de economía Joseph E. Stiglitz y el profesor de la escuela de negocios de la universidad de Columbia Bruce C. Greenwald, se han encargado de explicarnos de una y otra manera la importancia del aprendizaje en la economía y por supuesto, al interior de las organizaciones. En su libro “La creación de una sociedad del aprendizaje”, dimensionan la importancia del Know How en la capacidad de las organizaciones para diferenciarse y lograr avances sustanciales en productividad y efectividad. Si trasladamos esta conclusión al entorno en el que se formulan las políticas públicas, podemos afirmar que el aprendizaje al interior de las entidades no es el necesario para garantizar la pertinencia de las intervenciones. En general, el modelo de elección popular de mandatarios unido al esquema de libre nombramiento y remoción al que se ajustan la mayoría de los cargos que toman decisiones al interior de lo público, hacen que usualmente la formulación de políticas públicas se haga en el marco de niveles demasiado bajos de la curva de aprendizaje, esto debido básicamente a que en promedio cada año y medio, las organizaciones cambian las personas que ocupan los cargos decisorios.

 3. Baja productividad de las organizaciones públicas: la experiencia en evaluación de políticas públicas en distintos países, muestra que su efectividad depende en buena medida del nivel de la productividad de las organizaciones públicas que participan en su implementación. En los casos en los que la ejecución de las intervenciones depende de una institucionalidad burocrática y pesada, la solución de los problemas difícilmente alcanza a los beneficiarios. Por el contrario, cuando se trata de organizaciones ágiles y altamente productivas, los beneficiarios tienen acceso completo a los bienes y servicios públicos que las políticas se comprometen a entregar. Desafortunadamente en Colombia, los niveles de productividad pública son considerablemente bajos, afectando negativamente la efectividad de cualquier intervención.

4. Sistema legal de alta complejidad: si en algo hemos sido exitosos los colombianos, es en diseñar un sistema de leyes con un nivel de sofisticación inusitado, hasta el punto, que dificulta dar solución pertinente y efectiva a los problemas sociales de todos los colombianos. No por nada Colombia es uno de los países con más abogados por cien mil habitantes del mundo, los sistemas de contratación, tributación, solución de controversias etc. están tan llenos de vericuetos, que muchas políticas públicas con objetivos maravillosos terminan dilapidando sus recursos en sortear toda suerte de laberintos legales.

Cuando los elementos descritos se conjugan en el marco de una combinación sombríamente ideal, se presentan casos como el de Rubiela Chivará, una madre tristemente célebre gracias a que nuestras políticas públicas no tuvieron la capacidad de garantizarle la vida y luego de su muerte, no le ofrecieron las condiciones para proporcionarle un trato medianamente digno.  Este caso y muchos otros parecidos, son campanazos de alerta que deben llamar nuestra atención e instigarnos a modificar un sistema que viene cometiendo los mismos errores desde hace décadas. 

A PROPÓSITO DE LAS CRISIS MINISTERIALES Y SUS TERRIBLES CONSECUENCIAS

Publicado en http://www.portafolio.co/opinion/analisis-sector-publico

En el marco de esta corta columna, no pretendo establecer un tratado sobre los innumerables problemas de la gestión pública moderna, únicamente espero motivar en los lectores cierto grado de reflexión, con respecto a uno de los cánceres ocultos de mayor incidencia sobre la efectividad de la intervención pública, sobre el que Colombia no posee derechos de exclusividad: se trata de un mal endémico que afecta a varios países de la región.

La “desorientación estratégica” de las instituciones públicas, es un problema de una gravedad inusitada, que lleva a que la intervención pública opere de manera errática desperdiciando recursos escasos, mientras el bienestar de sus beneficiarios de deteriora en términos reales de manera paulatina, en el marco de un proceso anacrónico que reduce la disponibilidad per cápita de bienes y servicios públicos, mientras presiona al alza el recaudo de recursos. 

De acuerdo con el Informe Comparativo Internacional del Departamento Nacional de Planeación - DNP -, Colombia se encuentra entre los países peor calificados en eficacia pública, mientras  el recaudo impositivo per cápita, se ubica justo en el promedio del grupo de países con características similares con los cuales se hizo la comparación. Este particular no es más de una expresión cuantitativa de lo que percibimos todos los ciudadanos en nuestro entorno cotidiano: mayores impuestos y menor provisión de bienes y servicios públicos oportunos y de calidad.

¿Pero qué explica esta condición? ¿Qué hace que salgamos a la calle y nos encontremos en el orden del día con embotellamientos, calles destrozadas, corrupción, inseguridad y filas en las afueras de los hospitales?

 

La eficacia en la orientación estratégica de cualquier organización, depende de dos condiciones  fundamentales de los equipos directivos: i. experticia gerencial y habilidad técnica para definir la orientación estratégica correcta ii. Estabilidad para garantizar procesos de implementación sostenidos y efectivos. 

Evaluemos esta perspectiva a la luz de experiencias asociadas a nuestro sector público:

Interconexión Eléctrica S.A. E.S.P - ISA - es una empresa de carácter mixto considerada por todos como un ejemplo de desarrollo empresarial sostenido, el éxito de su operación está fundamentado por equipos directivos expertos en gerencia de organizaciones complejas, que han hecho carrera en el sector antes de llegar a dirigir: durante casi medio siglo de operación esta institución ha tenido solamente seis gerentes.

En el otro extremo del espectro se encuentra el Ministerio de Salud y la Protección Social - MSPS -,  una organización que ha experimentado una fusión y una escisión en un periodo no superior a  diez años, responsable de un sector en crisis, caracterizado por su incapacidad para garantizar la entrega a la sociedad de bienes y servicios públicos prioritarios. Entre el 2010 y el 2013 esta organización ha tenido tres equipos directivos diferentes, responsables de direccionamientos estratégicos diversos; los ministros han tenido perfil de investigadores y  han hecho carrera en la academia, con tránsitos fugaces por la dirección de organizaciones públicas complejas de sectores dispares antes de llegar al ministerio.

Los estudios realizados por el Massachusetts Institute of Technology - MIT - concluyen que el tiempo estimado para alcanzar el máximo rendimiento, en el desempeño de cargos ejecutivos al interior de organizaciones complejas como las anotadas, es superior a 26 semanas. Este horizonte es factible, en  casos en los que los directivos provienen del mismo sector al que son vinculados y han surtido un proceso de formación gradual, mediado por el desarrollo de altos estudios en gerencia y la acreditación de experiencia que los capacita para dirigir empresas. En el caso de ISA es claro que la organización ha logrado capitalizar la curva de aprendizaje de sus directivos, sin embargo, considerando las características de los perfiles de los ministros y los resultados del sector, en el caso del MSPS es técnicamente imposible que estos directivos hayan alcanzado el tope de su curva de aprendizaje, en el marco de tiempos de rotación tan cortos. De hecho, es posible que los horizontes de la curva de aprendizaje en este caso, se quintupliquen debido a las limitaciones en materia gerencial de los perfiles mencionados.

Dinámicas como la observada en el MSPS pueden encontrarse en casi cualquier organización del sector público, en la actualidad el Instituto Distrital de Desarrollo Urbano, cuya misión es “desarrollar proyectos sostenibles para mejorar las condiciones de movilidad en términos de equidad, integración, seguridad y accesibilidad de los habitantes del Distrito Capital, mediante la construcción y conservación de obras de infraestructura de los sistemas de movilidad y espacio público”, es dirigido por una Comunicadora Social y Periodista, Especialista en Opinión Pública y Marketing Político, Máster en Análisis de Problemas Económicos, Políticos e Internacionales Contemporáneos; por otro lado, todos tenemos noticia de la alta rotación de cuerpos directivos, que ha tenido esta organización durante los últimos años.  

La solución para una problemática como la descrita, es reformar completamente el proceso de vinculación de altos servidores públicos, de manera que se garantice la estabilidad y su idoneidad gerencial. La descripción de esta reforma, será la base para una columna de próxima publicación.